Jean-Luc Migué, économiste Institut Fraser Profession émérite, ENAP Quebec

Senior Fellow, Institut Fraser et professeur émérite, ENAP - Senior Fellow, The Fraser Institute and professor Emeritus, ENAP, Québec.

Senior Fellow, Institut Fraser et professeur émérite, ENAP, Québec - Senior Fellow, The Fraser Institute and professor Emeritus, ENAP, Quebec.

Emploi public et syndicalisation

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Autre aboutissement de la monopolisation publique de la production: la part de l’emploi public dans l’ensemble de la main-d’œuvre constitue un déterminant important de l’ampleur de la syndicalisation. Ainsi au Canada comme aux États-Unis le taux de syndicalisation s’avère nettement plus élevé dans le secteur public que privé. En 2003, 75,6% des employés du secteur public canadien étaient syndiqués, contre 19,9% du secteur privé. De même, 41,5% des employés des gouvernements américains appartenaient à un syndicat, contre 9% des employés des firmes privées. On peut donc se convaincre que l’importance relative de l’emploi public, à 18% au Canada plutôt qu’à 14,4% aux États-Unis, explique en bonne partie le plus fort taux de syndicalisation au Canada.

Si on appliquait le même raisonnement à la situation du Québec, où 40% de la main-d’œuvre est syndiquée, on comprendrait pourquoi le taux de syndicalisation dans ce territoire l’emporte sur les autres provinces. On comprendrait qu’il vaille la peine pour la Centrale des enseignants du Québec (CEQ) de diffuser largement auprès de ses membres et dans la population en général les avantages qu’ils ont à retirer de la formation d’un monopole public de l’éducation, tandis que les parents et les contribuables ont moins à gagner à prendre conscience du fardeau fiscal supplémentaire et de la baisse de qualité qui s’ensuivront. Au prix de quelques centaines de dollars par année imposés à la masse des parents contribuables, chacun des enseignants encaissera des milliers de dollars supplémentaires en salaires accrus et en conditions de travail avantageuses. L’ardeur des associations d’éducateurs du réseau public à lutter pour la suppression de la concurrence et contre la liberté de choisir l’école est solidement documentée. La bureaucratie scolaire locale et centrale s’associera allègrement à ce combat. Il ne fait pas de doute que les monopoles syndicaux opposeront une résistance farouche à toute tentative de restaurer la concurrence dans l’industrie de la santé. Ils préfèrent négocier avec un monopole d’État, à l’abri du risque de faillite et de la concurrence, qu’avec un employeur soumis aux risques du marché et déterminé à résister aux demandes excessives du syndicat.

Surutilisation du travail au détriment du capital

L’un des effets généraux associés au monopole public et à son pendant le monopole syndical est qu’il concentre relativement plus de ressources productives dans le travail que dans le capital. (Megginson, et Netter, 2001). Puisque les frais de personnel et les effectifs sont incompressibles dans un régime de « droit » au travail, c’est dans les budgets d’équipement que s’opèrent les rationnements les plus marqués, comme en témoigne la position peu enviable du Canada ou de la France en matière d’accès aux technologies médicales avancées et de longueur des files d’attente.

On prétend parfois que le monopole d’État sert au moins à contrôler les coûts via l’imposition de contraintes à la capacité. La composante travail ou budget salarial reste, elle, constamment excessive. L’hôpital canadien moyen affecte environ 75% de son budget global au salaire, l’hôpital français 70%, tandis que l’hôpital américain affecte moins de 55% à ce poste (McArthur, 2000). En même temps les syndiqués non spécialisés dans les services de santé (entretien, électriciens, plombiers, etc.) touchent des salaires supra concurrentiels, supérieurs à leur contrepartie dans le marché. En comparant les salaires des syndiqués d’hôtellerie à ceux des syndiqués d’hôpital, on découvre que les ouvriers d’entretien gagnent 40% plus cher à l’hôpital, les peintres, 63,3% et les cuisiniers, 28,9%. C’est dans des dimensions spécifiques que les dépenses de santé ont le plus augmenté, soit les dimensions les plus favorables à la promotion des intérêts syndiqués, au détriment par exemple des dépenses d’investissement, d’équipement de haute technologie et de médicaments nouveaux (McMahon, et  Zelder, 2002). Pourtant c’est de ce côté que les bienfaits semblent le plus visibles sur les patients.

Le biais n’est pas exclusif à la santé. On se souviendra des déclarations du Secrétaire général de l’OTAN qui n’hésitait pas à affirmer que l’Europe sous investit en équipement et technologie militaire au profit du personnel et des fonctionnaires bénéficiaires de programmes d’emploi et qui n’ont souvent de militaires que le nom. La conséquence en est que l’Europe dépense les deux tiers du budget que le gouvernement américain affecte à la défense, mais n’atteint que 10% de sa capacité de combat.

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Profit de monopole aux syndiqués par l’étatisation

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La monopolisation de la production suscite l’apparition d’une rente, d’un profit, d’un surplus que quelqu’un voudra s’approprier. L’apparition de surplus suscite la convoitise. Elle donne lieu à ce que l’économiste désigne comme la course aux rentes, de la part de toutes sortes d’intérêts qui gravitent autour de l’industrie monopolisée.

L’une des constantes observées dans l’histoire de la monopolisation sectorielle veut que la cartellisation d’un secteur d’activité par l’étatisation favorise la monopolisation syndicale, c.-à-d. l’apparition d’un cartel des acteurs, soucieux de s’approprier sa part du surplus découlant de la concentration accrue de la structure de production.

Le principal obstacle à la modernisation de l’État réside souvent dans les syndicats du secteur public, qu’il s’agisse des enseignants, chez nous comme aux États-Unis ou des travailleurs du rail en France. En raison de sa structure centralisée, à l’image des vieilles entreprises industrielles, les firmes publiques sont plus faciles à organiser pour un monopole syndical que leur contrepartie privée. On a pu observer cette implication de l’analyse dans les secteurs de l’éducation, de la construction, du transport, de la santé, des télécommunications, de l’agriculture et ailleurs.

Dans certains cas, c’est le législateur lui-même qui a imposé la formation d’un monopole professionnel de représentation, comme dans l’éducation, la santé, l’agriculture et les corporations professionnelles. Le syndicalisme est devenu, au Québec et ailleurs, un phénomène étatique. Alors qu’un employé du secteur privé sur cinq appartient à un monopole syndical au Canada, le pourcentage grimpe à trois sur quatre dans le secteur public.

Le dénominateur commun de la plupart des grèves qu’on observe au Canada est qu’elles surviennent dans le secteur public. Il ne se passe pas d’années sans qu’on soit témoin ou victime d’une grève des enseignants, des infirmières, des fonctionnaires, des diffuseurs de Radio-Canada, quelque part au Canada. Pas étonnant puisque le gros des monopoles syndicaux s’observe dans le secteur public.

Dans l’ensemble du pays, les employés publics comptent pour 18% de la main-d’œuvre mais pour plus de la moitié des jours perdus en grève dans une année type. Certains analystes estiment même que la production publique devient dans ce contexte, non  pas une activité au service de la population consommatrice, mais plutôt une machine à fabriquer des jobs et des conditions favorables aux syndiqués. (R. Breton, 1999).

Que se passe-t-il dans les secteurs ainsi cartellisés?  En l’absence de monopolisation du secteur, la menace toujours constante d’apparition d’employeurs libres de syndicats sert de frein aux demandes syndicales.  La crainte d’attirer des producteurs concurrents, advenant que les salaires et donc les prix s’élèvent démesurément dans les firmes syndiquées, contribue à modérer les ambitions du monopole syndical.

Par contre, si l’étatisation limite l’entrée de producteurs concurrents, la contrainte au gonflement des salaires s’en trouve supprimée aux yeux du monopole syndical. La poussée des salaires et la compression de l’emploi suivent par la force des choses. En général, les salaires des syndiqués du secteur public, composantes importantes du coût ou du prix, montent plus rapidement que ceux du secteur privé. (Ferris et West, 1999).

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Prétendues économies de frais d’administration dans le monopole public

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Dans une perspective cartésienne, un régime de producteur public unique paraît plus simple. On a longtemps invoqué cet argument pour rationaliser l’étatisation. La suppression de la concurrence partout simplifierait a priori l’administration. Il en coûterait moins cher au distributeur d’essence s’il ne se trouvait qu’une station service par quartier ou par région, moins cher au super marché s’il n’existait qu’une variété de petits pois. L’ex-éditeur du New England Journal of Medicine fixait récemment à 150 milliards de dollars les économies à attendre de l’élimination des centaines d’assureurs qui servent le marché américain. Ces économies proviendraient, estime-t-il, de l’élimination des coûts administratifs, du profit, des frais de marketing.

Mais la question essentielle du débat pourrait se formuler comme suit : comment mesurer les frais administratifs pour établir une comparaison honnête? Le producteur public n’échappe pas aux fonctions qu’assume la firme commerciale. Il doit rembourser les fournisseurs de services, prélever les primes sous forme de taxes, exercer le contrôle sur leur utilisation. Aux frais directement comptabilisés, il importe donc d’ajouter le coût d’imposition et de prélèvement des taxes qui servent à le financer, de même que les fonctions de lobbying que constitue la course aux faveurs politiques. Des estimations ont été faites aux États-Unis pour identifier ces coûts cachés et les rapprocher de leur contrepartie publique associée aux programmes d’État  Medicare et Medicaid. Elles ont donné les résultats suivants : Les deux programmes publics affectent 27 cents à l’administration pour chaque dollar de prestation qu’elles versent, ce qui implique des frais administratifs de 66% supérieurs à ceux de leur contrepartie privée par dollar de bénéfice. Une fois redressées les fausses conceptions, il apparaît que le coût administratif des programmes publics est d’une fois et demie plus élevé que celui des programmes privés. Et ce calcul n’incorpore pas le coût économique des distorsions que toute forme de prélèvement coercitif implique.

Les gagnants de la monopolisation publique

Comme le veut toujours la logique du monopole public et au-delà d’une majorité qui se fait payer les services par la minorité, la santé socialisée exploite les contribuables au profit de quelques groupes d’intérêt particuliers: les bureaucrates et les offreurs de services, dont les puissants syndiqués du secteur public, qui forment ce qu’un analyste appelait déjà en 1983 « le cartel bureaucratique de la santé » (Rosa, 1983). Les contribuables ne disposent pas de l’information nécessaire au contrôle du monopole; faute de concurrence, ils n’ont pas le moyen de comparer les services de différents offreurs. Les employés du monopole par contre exploitent l’ignorance rationnelle des victimes pour se valoir des rémunérations excessives. L’un des traits distinctifs des régimes de santé socialistes est de réserver un rôle et un pouvoir accru aux planificateurs et aux dispensateurs de services, aux administrateurs d’établissement et au personnel regroupé dans des syndicats. La « paix sociale » repose plus sur l’intérêt des groupes organisés que sur la satisfaction des patients. Comme éléments du processus de production, ces regroupements jouissent aussi d’une information privilégiée, relativement aux usagers, et même à leurs mandants les hommes politiques. La monopolisation publique les protège contre la concurrence, conditionnement qu’ils exploiteront à leur avantage. Les rentes de situation introduites par l’assignation de budgets globaux qui consacre la rupture entre l’output produit et les recettes obtenues, illustrent le phénomène. Il n’est pas sans intérêt de noter qu’au Canada le souci de réformer le système s’est estompé depuis que le gouvernement fédéral a recommencé à injecter massivement des ressources fraîches dans le système. La suite de cette série établira l’identité des gagnants de la monopolisation publique.

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Relation entre budgets publics et services

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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En l’absence d’une dynamique d’adaptation, d’innovation et de croissance économique, il ne reste plus au régime public qu’une alternative pour tenter de répondre à la pression incontournable des besoins, l’injection de fonds supplémentaires ou le blocage de la capacité, le rationnement. Concernant l’injection de ressources supplémentaires par le trésor public, les comparaisons interrégionales confirment aussi le caractère illusoire de cette voie facile. Le Canada se distingue par un budget de santé parmi les plus élevés de tous les pays du monde industrialisé qui offrent l’accès public universel aux soins. De nombreux autres pays obtiennent des résultats comparables tout en affectant moins de leurs ressources à ce secteur. Quand on compare le budget des provinces canadiennes entre elles, on découvre qu’il n’existe aucune relation entre la dépense publique de santé par tête et la longueur des files d’attente dans chacune d’elles. On n’observe aucune relation entre l’évolution des dépenses publiques de santé et le nombre de traitements par tête (Zelder, 2000). A titre d’illustration, rappelons que la Saskatchewan occupe le troisième rang sur dix en dépenses par tête, et pourtant le temps d’attente entre la référence d’un médecin et le traitement s’élevait à 34,5 semaines en l’an 2000 (14,0 semaines en moyenne au Canada). Tout se passe sous le régime public comme si l’apport de ressources fraîches ne faisait que se diluer en salaires supplémentaires, en prix accrus, ou en usages divers sans bénéfices pour les usagers. D’injecter des ressources dans un régime aux incitations perverses ne fait qu’empirer les choses.

De son côté, la Grande-Bretagne optait récemment pour l’injection de fonds publics comme solution presque unique aux déficiences de son régime. Le pari anglais a été mis à l’épreuve. Entre le tiers et les deux cinquièmes des hausses de budgets ont pris la forme de rémunération accrue, plutôt que de personnel plus nombreux et de meilleures installations. Les queues n’ont pas sensiblement raccourci. Les journaux font déjà état de l’absorption des ressources fraîches par les salaires et le raccourcissement des heures de travail. Le système britannique de santé compte presque autant de gestionnaires, d’administrateurs et d’employés de soutien que d’infirmières qualifiées. Par opposition, on dénombre dans un hôpital privé de Londres 43 postes administratifs pour 243 infirmières, ratio de 1 à 6, plutôt que de 1 à 1.

Autre illustration de cette loi d’airain, Medicare USA : Une étude publiée dans  Annals of Internal Medicine vient de confirmer que la poussée des dépenses de Medicare n’a pas apporté de solution aux déficiences du régime. La démarche des chercheurs visait à déterminer si les patients qui habitent les régions à fortes dépenses (de la part de Medicare) obtiennent des soins de meilleure qualité. On sait que les variations interrégionales sont prononcées,  8 414$ par habitant à Miami, seulement 3 444$ à Minneapolis. S’agissant des traitements majeurs, tels les pontages, la cathéterisation cardiaque ou le remplacement d’une hanche, on découvre qu’ils sont essentiellement les mêmes indépendamment des régions et du coût. C’est lorsqu’il s’agit de soins plus discrétionnaires, tels les visites supplémentaires chez le médecin, chez le spécialiste en particulier, ou les tests diagnostiques, ou le nombre de jours dans les unités de soins intensifs, que les variations s’avèrent le plus prononcées. Au total, les résultats confirment que les dépenses publiques engendrent la multiplication des soins (jusqu’à 60% de plus), mais pas l’amélioration de la qualité des soins, ni l’accès, ni la satisfaction des patients.

La théorie économique et l’expérience universelle confirment que l’accès illimité à des ressources rares, à un prix voisin de zéro, n’est pas un aménagement durable On a observé cet aboutissement dans les pêcheries, dans les rues et les routes aux heures de pointe, dans la dégradation des nappes d’eau et ailleurs. Aujourd’hui c’est au tour du régime de santé de flancher sous le coup des déficiences inhérentes au système. Le principe qui préside à la prise en charge presque intégrale par l’État des frais de santé même mineurs est sans fondement moral ou économique et irréaliste.

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Marché politique et marché économique

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Nous disposons déjà des éléments analytiques pour établir les caractéristiques particulières qui distinguent le marché politique du marché économique. Ce dernier repose d’abord sur l’engagement volontaire des parties à l’échange, tandis que le pouvoir de l’État repose sur la coercition. Toutes les parties à l’échange marchand y gagnent et la sanction contre les offreurs inefficaces est immédiate. L’intervention publique de son côté divise la population en gagnants, composés parfois de majorités parfois de groupes circonscrits, et en perdants, contribuables ou consommateurs. Et la sanction contre les politiciens prédateurs ne s’applique au mieux qu’à l’élection suivante, au pire ne vient jamais.

Dans un marché, le consommateur fait ses achats à la pièce, selon l’intensité de ses préférences et son revenu. Il peut les renouveler à volonté et délaisser les fournisseurs insatisfaisants. Quand il obtient un service de l’État, surtout en l’absence de référendums ou d’initiatives populaires, il doit forcément l’acheter « en bloc » du monopole public. Nous avons montré que l’offreur public combine les propositions en une seule, pour concentrer les bénéfices sur la majorité et en diluer le coût sur l’ensemble des contribuables ou des consommateurs rationnellement absents de l’échange. C’est la façon pour le politique de rallier plus de votes qu’il n’en perd. Le mandat du politicien s’étendant sur plusieurs années, l’électeur doit patienter tout ce temps pour le renverser.

Parce qu’il jouira de la bonne exploitation de ses ressources et qu’il pourra en disposer à son profit, l’exploitant commercial voudra en maximiser la valeur. Les ressources publiques ne sont la propriété de personne, certainement pas de l’homme d’État qui n’en est le gestionnaire que jusqu’à l’élection suivante. Le politicien n’a pas à se soucier de la valeur à long terme des richesses qu’il contrôle.

Le prix commercial exprime la rareté relative des biens et services qui s’échangent dans un marché. Il sert en même temps à canaliser les ressources vers ceux qui les valorisent le plus. Les taxes, qui sont la contrepartie du prix dans le secteur public, n’ont qu’une lâche relation avec la valeur des services que le contribuable obtient. L’intérêt de ce dernier est de consommer le maximum de voies publiques, de services scolaires, médicaux et hospitaliers, même s’ils n’en valent pas à ses yeux le « coût », acquitté d’avance. On comprend dès lors la généralisation des queues, du rationnement et l’épuisement des ressources désormais affectées d’un prix nul. Bien que les services étatiques se composent en grande partie de « biens non collectifs et donc divisibles », la tarification explicite à l’utilisateur touche moins de 3% des services offerts par Ottawa ou la capitale provinciale (environ 12 des services municipaux). Au total, l’échange marchand offre, mieux que le scrutin et l’action politique, aux destinataires ultimes de l’activité productive, une multiplicité de recours pour exprimer et combler leurs préférences.

Contribution du capitalisme à l`humanisme

Le dynamisme du vrai capitalisme lui vient, comme l’avait enseigné Hayek, de ce qu’il favorise les idées novatrices que les entrepreneurs traduisent en technologies profitables. Le régime alternatif (public) au contraire les repousse et les défavorise. D’autre part, les innovations du régime capitaliste découlent de ce que chacun dans ce contexte doit posséder des connaissances personnelles qu’il fera fructifier dans ses initiatives. Mais ce que Phelds dégage de son analyse fascine encore davantage. Le capitalisme dynamique impose aux gens de passer leur vie à résoudre des problèmes, ce qui réalise l’épanouissement personnel. C’est là aux yeux de l’auteur la contribution la plus grande du capitalisme à l’humanisme. De plus, il s’avère particulièrement bénéfique aux gens des classes de revenu inférieur, en leur donnant aussi à eux, non seulement un niveau de vie meilleur, mais l’occasion d’exercer leur créativité.

Aux yeux de l’analyste, l’avènement de cette grande coalition d’intérêts qu’on retrouve dans les « sommets » et les « États généraux », n’est donc ni réaliste ni souhaitable. L’hypothèse d’un consensus de cette nature n’augurerait rien de bon. Il ne pourrait s’établir qu’au détriment de groupes inorganisés ou pas encore existants. Les grandes coalitions ne se concrétisent que lorsque les victimes appropriées ont été ciblées. En général celles-ci se composent des contribuables ou des consommateurs. Alternativement, si un aménagement favorable à la productivité ou à l’innovation devait gêner les intérêts de l’une des parties à la coalition, il serait habilement écarté. Nous procéderons maintenant à l’étude de la domination des producteurs en faisant une revue partielle des deux formes distinctes de cartellisation publique, qui démontrera que, tout inefficaces qu’elles soient, ces mesures font gagner plus de votes chez les agents producteurs, qu’elles n’en font perdre chez les consommateurs ou les contribuables.

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Régulation de l’économie plutôt que subventions dans l’économie américaine

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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On nous permettra un jugement global sur le contraste manifeste entre l’évolution de l’État aux États-Unis et ailleurs dans les démocraties des pays avancés au cours des quelque trois derniers quarts de siècle d’envahissement étatique. L’économie américaine est sans contredit la plus vaste, la plus concurrentielle, la plus dynamique de l’époque moderne. Les facteurs de production, dont le travail en particulier, y sont le plus mobiles, l’innovation et l’entrepreneurship le plus florissants.

Dans le langage que nous retenons, l’offre dans tous les secteurs est plus élastique que partout ailleurs. La prédiction que nous dégageons de notre hypothèse est que la fiscalité ou l’aide y occuperait moins de place et que l’intervention prendrait surtout la forme de régulation. Or la réalité globale est qu’en effet les subventions explicites aux entreprises y occupent une place moins large que partout ailleurs, de même que les entreprises publiques et le recours à la politique industrielle ou régionale. Les contribuables font moins qu’ailleurs les frais des faveurs aux producteurs. La régulation industrielle par contre et, dans une moindre mesure, le protectionnisme extérieur, sont des instruments d’État au moins aussi répandus que dans les autres régimes démocratiques, peut-être plus. Il existe peu d’agences de régulation au monde aussi puissantes et lourdes à porter pour les consommateurs que le Food and Drug Administration (FAA), le Federal Trade Commission (FTC), l’ICC (Interstate Commerce Commission) ou le Federal Commerce Commision.(FCC). La guerre réglementaire contre la cigarette, contre les aliments suspects, contre les véhicules utilitaires (les SUV en particulier) et en général contre les différentes formes de plaisirs populaires y est menée avec une force et une rigueur exceptionnelle.[1]

Néo corporatisme

Cette panoplie d’interventions au profit des producteurs entraîne l’émergence de ce qu’on peut appeler une forme de néo-corporatisme. Une longue tradition anticapitaliste enseigne que les «partenaires sociaux», éclairés idéalement par « la faculté », doivent collaborer à la solution des grandes questions nationales de l’heure, sous l’œil bienveillant et intégrateur de l’État. Les Québécois de formation classique se souviendront que l’Église locale retenait la doctrine corporatiste comme palliatif à l’individualisme postulé du régime de marché. Arrivés à la faculté dans les années 50, les étudiants d’économique ne manquaient pas de se moquer de ce modèle factice et un peu loufoque. Quelle ne fut pas notre stupéfaction de retrouver cette doctrine quelques années plus tard, au cœur du modèle retenu par la révolution tranquille. Les gouvernements successifs du Québec depuis Jean Lesage ont voulu faire des États généraux et de la participation, l’un des mécanismes essentiels de la recherche du « bien commun ». C’était leur façon d’exprimer leur foi dans la politique. Le contexte concurrentiel nord-américain nous a protégés des conséquences extrêmes de cette forme de cartellisation de l’économie, mais pas de toutes ses incursions dans les choix politiques effectifs. Au Québec, une quarantaine de secteurs, dont la construction, sont régis par cette forme d’étatisme qui a nom extension des conventions collectives à tout le territoire. La conjoncture politique nous offre régulièrement le spectacle de rassemblements formels des protégés de l’État conspirant contre le bien commun. On leur donne le nom trompeur de « concertation », « d’États généraux » ou de « démocratie sociale ». N’eût été que des aspirations de la classe politique et intellectuelle asservie au « modèle européen », le fléau du corporatisme nous aurait envahi.

Le plus récent lauréat Nobel d’économie, Edmund S. Phelds (2006), a rigoureusement démasqué cette forme de conspiration des groupes d’intérêt les mieux placés.  Il identifie deux régimes économiques en place en occident : Le capitalisme dynamique en Amérique du Nord et au Royaume-Uni d’une part; et l’autre, le régime qui régit l’Europe continentale de l’ouest que le Québec voudrait imiter. Le premier se distingue par la propriété privée et sa grande ouverture aux idées commerciales émanant des entrepreneurs. L’autre, bien qu’aussi réceptif à la propriété, se distingue par la mise en place d’institutions protectionnistes des intérêts, des partenaires sociaux. Ces derniers se composent des confédérations d’employeurs, des grands syndicats et, dans le cas européen, des grandes banques monopoles. Le modèle a nom « cogestion » et « conseils du travail », qui en Allemagne siègent aux conseils d’investissement des sociétés commerciales.  En France, c’est la « démocratie sociale » qui l’inspire; en Italie la « concertazione ». La finalité universelle de ces cartels est de faire obstacle au changement, telle la relocalisation des firmes ou l’entrée de nouvelles entreprises dans l’industrie.

[1] Il faut dire par ailleurs que la vérification exhaustive de notre hypothèse se complique du fait qu’une fois cartellisé par la régulation ou le protectionnisme, un secteur particulier devient en fait un monopole créé par l’État et donc susceptible de profiter des subventions sans risquer de susciter la concurrence.

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Tableau d’échange de votes entre groupes

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Le tableau qui suit, reproduit de Gwartney et Stroup (1997, p. 503) mais inspiré à l’origine par Tullock (1959), offre une représentation simplifiée du processus d’échange de votes entre 5 groupes qui se distinguent, dans ce cas particulier, par leur localisation géographique. Trois projets de dépenses, la construction d’un bureau de poste dans le territoire A, d’un quai en B et d’une base militaire en C, font l’objet d’un vote par les 5 représentants des territoires concernés.

L’évaluation qu’en font les populations des 5 territoires révèle qu’aucun des projets n’est rentable; le bénéfice « social » de chacun des investissements s’avère inférieur de 2 dollars au coût (dernière ligne), et aboutit ainsi à une perte nette globale de 6 dollars (dernière colonne). Si chacun des projets était soumis séparément au vote, aucun des projets ne serait retenu; chacun serait rejeté par un vote de 4 contre 1. En combinant les trois initiatives en un seul vote, les trois gagnants, A, B et C, peuvent échanger leur vote et entraîner l’adoption de cette législation particulière dans un vote de 3 contre 2. La dépense publique et donc la taille de l’État viennent d’augmenter au-delà de l’optimum.

On notera que le résultat obtenu découle de ce que le gouvernement détient le monopole des services en question. Et il se comporte en monopole en ce qu’il combine les trois propositions en une seule, ce qui lui permet de rallier l’accord d’une majorité aux dépens de la minorité. En langage technique, on dit qu’il discrimine par le prix (fiscal) en faveur de la majorité. En concentrant les bénéfices de cette concoction de mesures sur la majorité localement circonscrite, pour en diluer le coût sur l’ensemble des contribuables apathiques, le politicien rallie plus de votes qu’il n’en perd. On devine à la lecture du tableau l’appui enthousiaste que les constructeurs de bureaux de poste, de quais et de bases militaires accorderont à cette forme de transferts.

Échange de votes et taille de l’État

(Bénéfices et coûts nets de chacun des votants locaux en $)

 VOTANTS DE CHAQUE LOCALITÉ
 A
BUREAU DE POSTE
 B
LE QUAI
 C
La BASE MILITAIRE
 TOTAL
A  +10  -3  -3  +4
B -3 +10 -3 +4
C -3 -3 +10 +4
D -3 -3 -3 -9
E -3 -3 -3 -9
Total -2 -2 -2 -6

La course aux faveurs politiques, c.-à-d. la concurrence que se font les groupes de pression pour redistribuer la richesse en leur faveur est donc souvent destructrice de richesse. L’échange au service de la redistribution abaisse le revenu global. L’abolition de tous les privilèges, par la compression des budgets par exemple, améliorerait le sort de tout le monde, parce que le coût de toutes les faveurs combinées l’emporte sur les bénéfices obtenus. Le malheur veut que mon bénéfice particulier serait encore plus grand si tous les privilèges étaient abolis à l’exception de ceux qui me profitent à moi personnellement. Comme cette conclusion vaut pour tous et chacun, la compression des budgets de faveurs ne se fait pas.[1] Comme remède partiel à ces maux inhérents au processus politique, nous dégagerons le précepte que l’adoption d’une règle de majorité qualifiée (supérieure à 50% plus un) atténuerait ce travers des choix publics.

Ce qui nous ramène aux considérations déjà énoncées sur l’imperfection relative du marché politique et du marché économique. Il s’avère que nous avions raison de rejeter la position facile des économistes conventionnels et qui font libéralement appel à l’État pour corriger les imperfections du marché. S’il est vrai que le coût d’arriver à une décision dans le marché politique s’avère plus lourd pour les citoyens que dans le marché tout court, il devient presque toujours contre-indiqué de faire appel à l’État pour redresser une défaillance du marché.

Cette argumentation explique en même temps l’hostilité des politiciens au principe du référendum, des initiatives populaires. La démocratie directe retirerait aux politiciens les outils indispensables au maquignonnage qu’ils pratiquent pour gagner les votes en régime de démocratie représentative. Nous soutiendrons ultérieurement que les initiatives populaires pourraient occuper une place grandement plus large dans l’arène politique pour freiner la puissance des groupes d’intérêt et renforcer la voix des simples citoyens.

[1] On donne à ce phénomène le nom de « dilemme du prisonnier ».

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Concurrence politique par l’échange entre les groupes d’intérêt

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

JLM-PolitEchang

Sans retenir la position limite retenue par Becker pour des fins de démonstration, on peut supposer qu’en régime démocratique les groupes de pression ne négocient pas nécessairement entre eux les échanges de faveurs qu’ils voudront obtenir. C’est plutôt le politicien qui assumera la tâche d’opérer ces arbitrages entre les groupes. C’est lui, le politicien, ou le parti politique qui exerce le rôle parallèle à celui du manager de l’entreprise commerciale dans la vaste entreprise monopolistique qu’est la décision démocratique.

Tout comme le manager de la firme est embauché pour promouvoir les intérêts des actionnaires, les politiciens et les bureaucrates sont embauchés pour promouvoir les intérêts collectifs des groupes de pression. Et justement, tout comme les managers commerciaux acquièrent du pouvoir de la séparation de la propriété et du contrôle (relation agent-principal), de même les politiciens jouissent de pouvoirs étendus en tant qu’agents des électeurs. Nous emprunterons donc une analyse plus générale pour incorporer le rôle de ces agents dans le marché politique.

Par analogie avec le manager de l’entreprise qui s’emploie à réaliser les intérêts des actionnaires, l’homme politique adoptera les programmes ou les lois les mieux réglées sur les intérêts des groupes actifs, les plus susceptibles d’apporter le support financier indispensable, de monter une publicité effective et souvent de susciter l’endossement de leaders éminents. Pour attirer l’appui électoral et réduire l’opposition au maximum, le politicien visera à concentrer les bénéfices de ses politiques dans de petits nombres rassemblés dans des groupes organisés et à en diluer le coût sur le plus grand nombre. La plupart des batailles politiques s’engagent sur des propositions qui n’intéressent que des regroupements circonscrits. Le politicien obtiendra par cette formule l’appui des gagnants, sans pour autant aliéner les perdants apathiques.

En réalité, on identifie dans le secteur public une approximation de ce qu’on associe à un marché. Les économistes le désignent par l’expression « échange de votes », qui traduit le terme américain « logrolling »; le discours populaire parle plutôt de participation. Supposé que toutes les décisions gouvernementales soient soumises au scrutin majoritaire direct. Chacun des citoyens voterait sur chaque mesure dans un référendum distinct, sans considération des décisions à venir ultérieurement ou prises antérieurement. Le théorème de la tendance centrale exposé précédemment s’appliquerait presque intégralement dans l’une ou l’autre des formulations que nous avons présentées. Cette théorie simplifiée expliquerait, à elle seule, presque toute la réalité politique. Les groupes d’intérêt circonscrits s’en trouveraient largement exclus. Par exemple, les agriculteurs qui comptent pour moins de trois pour cent de la population votante, ne parviendraient pas dans un référendum distinct à se faire octroyer des milliers de dollars chacun par les consommateurs qui en sont victimes. Pas plus que les contribuables n’accepteraient de se laisser exploiter par des monopoles publics factices, du type Loto Québec, Hydro Québec ou par les monopoles de la santé ou de l’éducation. L’octroi de faveurs à des groupes locaux ou minoritaires ne s’observerait que rarement.

En toute objectivité, il nous faut reconnaître que les projets de référendums, là où ils se pratiquent, renferment souvent le regroupement de multiples projets sans liens réels entre eux. Ces combinaisons n’ont de sens qu’en ce qu’elles obtiennent la faveur de la majorité, alors que chacune des composantes serait rejetée. Il s’agit manifestement d’une forme de « logrolling ». Il faut enfin ajouter que même les mesures les plus générales, tels les budgets de la santé ou de la défense, comportent des incidences différentielles sur les citoyens. Elles affectent certains individus plus que d’autres. Elles donneront donc lieu à des échanges implicites de votes.

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Méthodes indirectes et paradoxales des groupes d’intérêt en démocratie

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Autre coût inhérent au marché politique en régime démocratique : les distorsions économiques introduites dans l’allocation des ressources par les taxes et les transferts suscités par les groupes. Mais tel que souligné par Garry Becker, par l’effet de ces mêmes distorsions, l’appesantissement fiscal découlant de l’action d’un groupe entraîne l’engagement de pressions accrues de la part d’un autre groupe, celui des contribuables ou des consommateurs, pour y résister.

Les distorsions inhérentes aux taxes et transferts inefficaces favorisent l’engagement d’efforts supplémentaires des contribuables en faveur de l’allègement fiscal, gênant ainsi les efforts des bénéficiaires en faveur de transferts accrus. Dans la mesure où les distorsions fiscales augmentent à mesure que le fardeau fiscal par tête s’appesantit, l’opposition des contribuables et des consommateurs aux faveurs des groupes s’amplifie. Le marché des influences politiques confère ultimement l’avantage à ces derniers dans la concurrence pour l’accès à l’influence politique. Le redistributionnisme en faveur des groupes d’intérêt comporte sa limite ultime.

Même dans un monde dominé par les groupes de pression, par opposition aux votants, aux bureaucrates ou aux politiciens, la pression reste donc constante en faveur de taxes et de transferts moins inefficaces. Cette tendance améliore à la fois la position des bénéficiaires de faveurs et des contribuables et consommateurs. Les groupes défavorisés par l’action politique qui abaisse l’efficacité jouissent d’un avantage intrinsèque ultime dans la concurrence, tout comme les groupes qui bénéficient d’activités qui élèvent l’efficacité ont finalement l’avantage sur ceux qui l’abaisseraient.

« La résistance des contribuables
et consommateurs à la hausse des taux
de taxation s’atténue lorsque les taxes
sont plus efficaces. »

Le corollaire implicite de la thèse Becker est que la redistribution qui s’opère sur une vaste échelle par l’action des groupes d’intérêt se fait de façon efficace. Les politiques redistributionnistes efficaces ont plus de chance d’être adoptées que les moins efficaces. La résistance des contribuables et consommateurs à la hausse des taux de taxation s’atténue lorsque les taxes sont plus efficaces. C’est par cette logique que Becker explique le recours à des méthodes indirectes et paradoxales d’octroi de faveurs. Par exemple, pourquoi passer par les tarifs douaniers ou les quotas contre les voitures japonaises pour offrir des salaires supra concurrentiels aux membres du monopole syndical de l’auto? Pourquoi ne pas opter pour le libre-échange des automobiles pour ensuite verser des allocations publiques directes aux employés en question. La réponse est qu’une fois le monopole syndical concédé par l’État, les distorsions économiques supplémentaires introduites par le protectionnisme s’avèrent moins lourdes pour la société que les pertes d’emplois et de salaires des membres du syndicat.

Mais le redistributionnisme par l’État en faveur des groupes les plus puissants ne s’en pratique pas moins sur une vaste échelle. L’interaction des lobbys d’intérêt accroît leur pouvoir et ultimement les budgets de taxes et de dépenses. C’est le sens d’une deuxième contribution de Becker (Becker et Mulligan 2003) à l’analyse économique de la politique. Même lorsque, pour hausser leur impact politique, les groupes favorisent l’efficacité dans la redistribution, ils se trouvent par la même occasion à gonfler le budget, et de dépenses et de taxes, et les régulations. C’est ainsi que la réforme fiscale associée à l’impôt proportionnel (flat tax) comporte moins d’avantages économiques que supposé, du fait de l’expansion consécutive du secteur public. De même les bénéficiaires de faveurs publiques intensifieront leur action politique si les subventions qu’ils reçoivent sont moins inefficaces. Donc par ce truchement, la taille de l’État s’élève aussi. L’aboutissement ultime en est que la taille de l’État grandit au-delà de l’optimum du fait même de la plus grande efficacité des groupes.

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Concurrence des groupes de pression

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Pour isoler le rôle spécifique des groupes de pression, c.-à-d. pour des fins analytiques, Becker (1983) retient d’abord l’hypothèse que les votants ou les électeurs n’apparaissent pas directement dans le processus politique, même démocratique. Ils ne sont donc pas les déterminants essentiels de l’influence politique. Ils agissent surtout comme membres de groupes de pression ou comme objets passifs de la propagande des groupes auxquels ils se rallient. Ils ne font donc que transmettre les pressions des groupes actifs. Certains groupes sont plus habiles à « acheter » les votes même de citoyens qui n’appartiennent pas à leur groupe, tout comme certains votants sont plus faciles à persuader.

L’entrepreneurship en communication, manifeste dans les organismes environnementaux, confère à d’autres organisations une grande influence en dépit de leur taille modeste. On conçoit aussi que certains objectifs politiques soient plus faciles à promouvoir ou plus populaires que d’autres; on peut citer le nationalisme, la conservation et l’environnement, la santé, l’éducation, etc.

« Les gens peuvent être amenés
à associer une politique à des finalités nobles
et socialement désirables, plutôt qu’aux intérêts
des groupes particuliers. »

Les gens peuvent être amenés à associer une politique à des finalités nobles et socialement désirables, plutôt qu’aux intérêts des groupes particuliers qui en font la promotion; c’est le cas entre autres du salaire minimum, ou de l’autarcie en matière d’énergie et en général de ce que nous avons appelé la pensée groupiste. Parce qu’ils peuvent en quelque sorte acheter l’appui des votants, les groupes ne coopèrent pas, ne négocient pas entre eux, ni directement, ni par l’intermédiaire des politiciens qui agiraient comme managers de l’entreprise politique. Leur influence s’exerce directement sur les choix politiques. Les échanges de politiques sont exclus dans le schéma Becker.

C’est la concurrence des groupes de pression dans la recherche de faveurs publiques qui détermine ultimement la structure finale des taxes, des transferts ou des autres faveurs. L’équilibre ultime découle de leurs seules pressions directes sur les décideurs politiques. La distribution de l’influence politique n’est cependant pas fixe ni uniforme à travers tous les groupes; elle varie selon le temps et l’argent engagés par les groupes en contributions aux caisses électorales, en publicité politique, etc. Chacun des groupes maximise son revenu en affectant les efforts optimaux à l’exercice de pressions politiques. Pour chaque groupe de pression, les transferts obtenus en subventions de toute nature sont, à la marge, égaux aux coûts engagés par eux. Les groupes les plus habiles à exercer des pressions politiques jouiront dans ce contexte de fardeaux fiscaux réduits ou de transferts accrus.

L’un des coûts déterminants de l’action politique des groupes a déjà été souligné : il s’agit du contrôle des « passagers clandestins » (free riders). Seuls les groupes suffisamment habiles à limiter l’instinct des passagers clandestins deviennent politiquement puissants. Le faible nombre de leurs membres, leur homogénéité, ou le recours à des règles de décision autres que majoritaires, sont quelques unes des circonstances qui favorisent la formation de groupes influents. Les groupes les plus en mesure de surmonter cette « logique de l’action collective » exercent plus de pression politique et obtiennent ainsi plus de transferts ou jouissent de fardeaux fiscaux allégés. Par exemple, plus la taille du groupe est grande, plus cet obstacle à l’action politique se fait sentir et vice versa. Il est plus facile pour un groupe d’obtenir des transferts lorsque le nombre de membres qui le composent est faible relativement au nombre de contribuables ou de consommateurs. C’est ainsi que Becker explique entre autres la domination historique des agriculteurs sur le marché politique dans les pays riches et la domination des citadins dans les pays pauvres, où l’agriculture (en Afrique et même en Chine) subit un lourd fardeau fiscal.

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