Jean-Luc Migué, économiste Institut Fraser Profession émérite, ENAP Quebec

Senior Fellow, Institut Fraser et professeur émérite, ENAP - Senior Fellow, The Fraser Institute and professor Emeritus, ENAP, Québec.

Senior Fellow, Institut Fraser et professeur émérite, ENAP, Québec - Senior Fellow, The Fraser Institute and professor Emeritus, ENAP, Quebec.

Emploi public et syndicalisation

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Autre aboutissement de la monopolisation publique de la production: la part de l’emploi public dans l’ensemble de la main-d’œuvre constitue un déterminant important de l’ampleur de la syndicalisation. Ainsi au Canada comme aux États-Unis le taux de syndicalisation s’avère nettement plus élevé dans le secteur public que privé. En 2003, 75,6% des employés du secteur public canadien étaient syndiqués, contre 19,9% du secteur privé. De même, 41,5% des employés des gouvernements américains appartenaient à un syndicat, contre 9% des employés des firmes privées. On peut donc se convaincre que l’importance relative de l’emploi public, à 18% au Canada plutôt qu’à 14,4% aux États-Unis, explique en bonne partie le plus fort taux de syndicalisation au Canada.

Si on appliquait le même raisonnement à la situation du Québec, où 40% de la main-d’œuvre est syndiquée, on comprendrait pourquoi le taux de syndicalisation dans ce territoire l’emporte sur les autres provinces. On comprendrait qu’il vaille la peine pour la Centrale des enseignants du Québec (CEQ) de diffuser largement auprès de ses membres et dans la population en général les avantages qu’ils ont à retirer de la formation d’un monopole public de l’éducation, tandis que les parents et les contribuables ont moins à gagner à prendre conscience du fardeau fiscal supplémentaire et de la baisse de qualité qui s’ensuivront. Au prix de quelques centaines de dollars par année imposés à la masse des parents contribuables, chacun des enseignants encaissera des milliers de dollars supplémentaires en salaires accrus et en conditions de travail avantageuses. L’ardeur des associations d’éducateurs du réseau public à lutter pour la suppression de la concurrence et contre la liberté de choisir l’école est solidement documentée. La bureaucratie scolaire locale et centrale s’associera allègrement à ce combat. Il ne fait pas de doute que les monopoles syndicaux opposeront une résistance farouche à toute tentative de restaurer la concurrence dans l’industrie de la santé. Ils préfèrent négocier avec un monopole d’État, à l’abri du risque de faillite et de la concurrence, qu’avec un employeur soumis aux risques du marché et déterminé à résister aux demandes excessives du syndicat.

Surutilisation du travail au détriment du capital

L’un des effets généraux associés au monopole public et à son pendant le monopole syndical est qu’il concentre relativement plus de ressources productives dans le travail que dans le capital. (Megginson, et Netter, 2001). Puisque les frais de personnel et les effectifs sont incompressibles dans un régime de « droit » au travail, c’est dans les budgets d’équipement que s’opèrent les rationnements les plus marqués, comme en témoigne la position peu enviable du Canada ou de la France en matière d’accès aux technologies médicales avancées et de longueur des files d’attente.

On prétend parfois que le monopole d’État sert au moins à contrôler les coûts via l’imposition de contraintes à la capacité. La composante travail ou budget salarial reste, elle, constamment excessive. L’hôpital canadien moyen affecte environ 75% de son budget global au salaire, l’hôpital français 70%, tandis que l’hôpital américain affecte moins de 55% à ce poste (McArthur, 2000). En même temps les syndiqués non spécialisés dans les services de santé (entretien, électriciens, plombiers, etc.) touchent des salaires supra concurrentiels, supérieurs à leur contrepartie dans le marché. En comparant les salaires des syndiqués d’hôtellerie à ceux des syndiqués d’hôpital, on découvre que les ouvriers d’entretien gagnent 40% plus cher à l’hôpital, les peintres, 63,3% et les cuisiniers, 28,9%. C’est dans des dimensions spécifiques que les dépenses de santé ont le plus augmenté, soit les dimensions les plus favorables à la promotion des intérêts syndiqués, au détriment par exemple des dépenses d’investissement, d’équipement de haute technologie et de médicaments nouveaux (McMahon, et  Zelder, 2002). Pourtant c’est de ce côté que les bienfaits semblent le plus visibles sur les patients.

Le biais n’est pas exclusif à la santé. On se souviendra des déclarations du Secrétaire général de l’OTAN qui n’hésitait pas à affirmer que l’Europe sous investit en équipement et technologie militaire au profit du personnel et des fonctionnaires bénéficiaires de programmes d’emploi et qui n’ont souvent de militaires que le nom. La conséquence en est que l’Europe dépense les deux tiers du budget que le gouvernement américain affecte à la défense, mais n’atteint que 10% de sa capacité de combat.

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Le coût administratif des programmes publics vs programmes privés

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Le coût administratif des programmes publics: une fois et demie supérieur au coût des mêmes programmes privés.

Dans une perspective cartésienne, un régime de producteur public unique paraît plus simple. On a longtemps invoqué cet argument pour rationaliser l’étatisation. La suppression de la concurrence partout simplifierait a priori l’administration. Il en coûterait moins cher au distributeur d’essence s’il ne se trouvait qu’une station service par quartier ou par région, moins cher au super marché s’il n’existait qu’une variété de petits pois. L’ex-éditeur du New England Journal of Medicine fixait récemment à 150 milliards de dollars les économies à attendre de l’élimination des centaines d’assureurs qui servent le marché américain. Ces économies proviendraient, estime-t-il, de l’élimination des coûts administratifs, du profit, des frais de marketing.

Mais la question essentielle du débat pourrait se formuler comme suit : comment mesurer les frais administratifs pour établir une comparaison honnête? Le producteur public n’échappe pas aux fonctions qu’assume la firme commerciale. Il doit rembourser les fournisseurs de services, prélever les primes sous forme de taxes, exercer le contrôle sur leur utilisation. Aux frais directement comptabilisés, il importe donc d’ajouter le coût d’imposition et de prélèvement des taxes qui servent à le financer, de même que les fonctions de lobbying que constitue la course aux faveurs politiques. Des estimations ont été faites aux États-Unis pour identifier ces coûts cachés et les rapprocher de leur contrepartie publique associée aux programmes d’État Medicare et Medicaid. Elles ont donné les résultats suivants : Les deux programmes publics affectent 27 cents à l’administration pour chaque dollar de prestation qu’elles versent, ce qui implique des frais administratifs de 66% supérieurs à ceux de leur contrepartie privée par dollar de bénéfice. Une fois redressées les fausses conceptions, il apparaît que le coût administratif des programmes publics est d’une fois et demie plus élevé que celui des programmes privés. Et ce calcul n’incorpore pas le coût économique des distorsions que toute forme de prélèvement coercitif implique.

Les gagnants de la monopolisation publique

Comme le veut toujours la logique du monopole public et au-delà d’une majorité qui se fait payer les services par la minorité, la santé socialisée exploite les contribuables au profit de quelques groupes d’intérêt particuliers: les bureaucrates et les offreurs de services, dont les puissants syndiqués du secteur public, qui forment ce qu’un analyste appelait déjà en 1983 « le cartel bureaucratique de la santé » (Rosa, 1983). Les contribuables ne disposent pas de l’information nécessaire au contrôle du monopole; faute de concurrence, ils n’ont pas le moyen de comparer les services de différents offreurs. Les employés du monopole par contre exploitent l’ignorance rationnelle des victimes pour se valoir des rémunérations excessives. L’un des traits distinctifs des régimes de santé socialistes est de réserver un rôle et un pouvoir accru aux planificateurs et aux dispensateurs de services, aux administrateurs d’établissement et au personnel regroupé dans des syndicats. La « paix sociale » repose plus sur l’intérêt des groupes organisés que sur la satisfaction des patients. Comme éléments du processus de production, ces regroupements jouissent aussi d’une information privilégiée, relativement aux usagers, et même à leurs mandants les hommes politiques. La monopolisation publique les protège contre la concurrence, conditionnement qu’ils exploiteront à leur avantage. Les rentes de situation introduites par l’assignation de budgets globaux qui consacre la rupture entre l’output produit et les recettes obtenues, illustrent le phénomène. Il n’est pas sans intérêt de noter qu’au Canada le souci de réformer le système s’est estompé depuis que le gouvernement fédéral a recommencé à injecter massivement des ressources fraîches dans le système.

Profit de monopole aux syndiqués 

La monopolisation de la production suscite l’apparition d’une rente, d’un profit, d’un surplus que quelqu’un voudra s’approprier. L’apparition de surplus suscite la convoitise. Elle donne lieu à ce que l’économiste désigne comme la course aux rentes, de la part de toutes sortes d’intérêts qui gravitent autour de l’industrie monopolisée. L’une des constantes observées dans l’histoire de la monopolisation sectorielle veut que la cartellisation d’un secteur d’activité par l’étatisation favorise la monopolisation syndicale, c.-à-d. l’apparition d’un cartel des acteurs, soucieux de s’approprier sa part du surplus découlant de la concentration accrue de la structure de production. Le principal obstacle à la modernisation de l’État réside souvent dans les syndicats du secteur public, qu’il s’agisse des enseignants, chez nous comme aux États-Unis ou des travailleurs du rail en France. En raison de sa structure centralisée, à l’image des vieilles entreprises industrielles, les firmes publiques sont plus faciles à organiser pour un monopole syndical que leur contrepartie privée. On a pu observer cette implication de l’analyse dans les secteurs de l’éducation, de la construction, du transport, de la santé, des télécommunications, de l’agriculture et ailleurs. Dans certains cas, c’est le législateur lui-même qui a imposé la formation d’un monopole professionnel de représentation, comme dans l’éducation, la santé, l’agriculture et les corporations professionnelles. Le syndicalisme est devenu, au Québec et ailleurs, un phénomène étatique. Alors qu’un employé du secteur privé sur cinq appartient à un monopole syndical au Canada, le pourcentage grimpe à trois sur quatre dans le secteur public. Le dénominateur commun de la plupart des grèves qu’on observe au Canada est qu’elles surviennent dans le secteur public. Il ne se passe pas d’années sans qu’on soit témoin ou victime d’une grève des enseignants, des infirmières, des fonctionnaires, des diffuseurs de Radio-Canada, quelque part au Canada. Pas étonnant puisque le gros des monopoles syndicaux s’observe dans le secteur public. Dans l’ensemble du pays, les employés publics comptent pour 18% de la main-d’œuvre mais pour plus de la moitié des jours perdus en grève dans une année type. Certains analystes estiment même que la production publique devient dans ce contexte, non pas une activité au service de la population consommatrice, mais plutôt une machine à fabriquer des jobs et des conditions favorables aux syndiqués. (R. Breton, 1999).

 

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Monopolisation publique aux dépens des contribuables

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Le premier et le plus explicite des mécanismes pour transférer la richesse des contribuables aux producteurs réside dans l’étatisation pure et simple d’industries entières. Voici une courte énumération non exhaustive des pièces maîtresses de l’arsenal politique qui interdit en pratique à quiconque autre que le monopole public d’offrir des services hautement recherchés par la population : l’éducation et la santé étatiques, les rues et les routes, le transport en commun, l’électricité et l’énergie nucléaire, la poste, l’assurance-chômage, la collecte et le traitement des déchets solides, les aéroports, la philanthropie, le crédit hypothécaire et l’assurance, le jeu, la vente d’alcools et la loterie. Dans la logique mystérieuse de la politique, la vente d’alcool constitue un service public dans neuf des dix provinces. Le Québec se targue d’agir en « venture capitalist ». La loi traite des industries légitimes comme s’il s’agissait d’activités criminelles.

Pour n’être pas transparent et déclaré, le profit ou la rente de monopole n’en est pas moins présent dans le monopole public; il est réparti entre les preneurs de décision à travers la structure impénétrable de la machine. On lui donne le nom de « budget discrétionnaire ». Ce budget se traduit en revenus réels supérieurs pour les agents producteurs engagés dans l’entreprise publique. Il fait fonction de subventions aux détenteurs de facteurs. Il explique que le bilan des entreprises d’État s’avère si piètre. La poste canadienne prend plus de temps qu’il y a 50 ans à livrer son courrier. Le mouvement de privatisation a perdu de sa faveur récemment. Ce n’est pourtant pas parce qu’il s’est avéré décevant. Le survol de 38 études (Megginson and Netter, 2001) de privatisations implantées dans de multiples industries à travers le monde mène aux conclusions suivantes : L’opération a valu plus de 600 milliards de dollars aux trésors publics. Plus fondamentale encore, l’injection de concurrence a forcé les entreprises à se montrer plus conscientes des coûts, à améliorer la qualité de leurs services, à augmenter leurs profits et à atteindre une meilleure position financière. Et cet heureux aboutissement ne se limite pas à quelques secteurs secondaires. Il touche les pièces maîtresses que sont l’éducation et la santé, les services postaux, le secteur de l’électricité, le transport aérien et le transport en commun, les télécommunications, les banques, la collecte et le traitement des déchets solides, les aéroports, la production et la distribution de pétrole et de gaz, l’assurance-chômage et l’assistance sociale.

Ces résultats sont confirmés par une publication de la Banque Mondiale (www.worldbank.org), qui examine la performance de 60 entreprises privatisées dans 16 pays différents. En conséquence de la privatisation, les investissements des firmes concernées ont augmenté de 44%, la production de 27%, l’emploi de 6% et l’efficacité de 11%. De l’avis de cet organisme, qui a été pourtant après la deuxième guerre mondiale l’artisan principal de la pratique ruineuse des nationalisations dans le Tiers Monde, les études les plus solides démontrent la réalisation de progrès énormes du bien-être général et d’impact réel sur les indicateurs sociaux, telle la mortalité infantile. Dimension intéressante à noter : De soumettre les entreprises publiques à la concurrence exerce un impact plus fort sur le taux d’investissement que la privatisation elle-même, et loin de diminuer, l’emploi (et souvent les salaires) des travailleurs y gagnent via l’expansion de la production qui en résulte. Selon une étude récente d’un secteur important, voici le condensé que fait l’auteur de l’analyse de la privatisation des télécommunications : La privatisation a valu une énorme amélioration de l’allocation du capital et du travail; elle a contribué à la diffusion du service, à la pénétration des réseaux de communication, et à la poussée de la productivité du travail et de l’ensemble des facteurs (Li, Weil et Xu, 2004). On ne s’étonnera guère de la piètre performance des sociétés d’État. Leurs décisions s’inspirent le plus souvent de considérations politiques, c.-à-d. redistributives plutôt que commerciales. Elles ne combinent donc pas leur capital et leur travail de façon optimale et ne subissent pas d’incitation à offrir de bons services. Elles deviennent la plupart du temps des créateurs d’emplois factices plutôt que des créateurs de richesse et n’obtiennent donc pas le capital nécessaire.

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Tableau d’échange de votes entre groupes

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Le tableau qui suit, reproduit de Gwartney et Stroup (1997, p. 503) mais inspiré à l’origine par Tullock (1959), offre une représentation simplifiée du processus d’échange de votes entre 5 groupes qui se distinguent, dans ce cas particulier, par leur localisation géographique. Trois projets de dépenses, la construction d’un bureau de poste dans le territoire A, d’un quai en B et d’une base militaire en C, font l’objet d’un vote par les 5 représentants des territoires concernés.

L’évaluation qu’en font les populations des 5 territoires révèle qu’aucun des projets n’est rentable; le bénéfice « social » de chacun des investissements s’avère inférieur de 2 dollars au coût (dernière ligne), et aboutit ainsi à une perte nette globale de 6 dollars (dernière colonne). Si chacun des projets était soumis séparément au vote, aucun des projets ne serait retenu; chacun serait rejeté par un vote de 4 contre 1. En combinant les trois initiatives en un seul vote, les trois gagnants, A, B et C, peuvent échanger leur vote et entraîner l’adoption de cette législation particulière dans un vote de 3 contre 2. La dépense publique et donc la taille de l’État viennent d’augmenter au-delà de l’optimum.

On notera que le résultat obtenu découle de ce que le gouvernement détient le monopole des services en question. Et il se comporte en monopole en ce qu’il combine les trois propositions en une seule, ce qui lui permet de rallier l’accord d’une majorité aux dépens de la minorité. En langage technique, on dit qu’il discrimine par le prix (fiscal) en faveur de la majorité. En concentrant les bénéfices de cette concoction de mesures sur la majorité localement circonscrite, pour en diluer le coût sur l’ensemble des contribuables apathiques, le politicien rallie plus de votes qu’il n’en perd. On devine à la lecture du tableau l’appui enthousiaste que les constructeurs de bureaux de poste, de quais et de bases militaires accorderont à cette forme de transferts.

Échange de votes et taille de l’État

(Bénéfices et coûts nets de chacun des votants locaux en $)

 VOTANTS DE CHAQUE LOCALITÉ
 A
BUREAU DE POSTE
 B
LE QUAI
 C
La BASE MILITAIRE
 TOTAL
A  +10  -3  -3  +4
B -3 +10 -3 +4
C -3 -3 +10 +4
D -3 -3 -3 -9
E -3 -3 -3 -9
Total -2 -2 -2 -6

La course aux faveurs politiques, c.-à-d. la concurrence que se font les groupes de pression pour redistribuer la richesse en leur faveur est donc souvent destructrice de richesse. L’échange au service de la redistribution abaisse le revenu global. L’abolition de tous les privilèges, par la compression des budgets par exemple, améliorerait le sort de tout le monde, parce que le coût de toutes les faveurs combinées l’emporte sur les bénéfices obtenus. Le malheur veut que mon bénéfice particulier serait encore plus grand si tous les privilèges étaient abolis à l’exception de ceux qui me profitent à moi personnellement. Comme cette conclusion vaut pour tous et chacun, la compression des budgets de faveurs ne se fait pas.[1] Comme remède partiel à ces maux inhérents au processus politique, nous dégagerons le précepte que l’adoption d’une règle de majorité qualifiée (supérieure à 50% plus un) atténuerait ce travers des choix publics.

Ce qui nous ramène aux considérations déjà énoncées sur l’imperfection relative du marché politique et du marché économique. Il s’avère que nous avions raison de rejeter la position facile des économistes conventionnels et qui font libéralement appel à l’État pour corriger les imperfections du marché. S’il est vrai que le coût d’arriver à une décision dans le marché politique s’avère plus lourd pour les citoyens que dans le marché tout court, il devient presque toujours contre-indiqué de faire appel à l’État pour redresser une défaillance du marché.

Cette argumentation explique en même temps l’hostilité des politiciens au principe du référendum, des initiatives populaires. La démocratie directe retirerait aux politiciens les outils indispensables au maquignonnage qu’ils pratiquent pour gagner les votes en régime de démocratie représentative. Nous soutiendrons ultérieurement que les initiatives populaires pourraient occuper une place grandement plus large dans l’arène politique pour freiner la puissance des groupes d’intérêt et renforcer la voix des simples citoyens.

[1] On donne à ce phénomène le nom de « dilemme du prisonnier ».

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L’échange de faveurs au sein du Cabinet, des assemblées législatives et des caucus

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JLM-EchFaveurs

Dans notre régime parlementaire britannique, c’est plus le logrolling implicite qui se pratique, c’est-à-dire qu’il se fait au sein du Cabinet des ministres et des assemblées législatives ou des caucus, plutôt que par l’échange direct de faveurs entre les groupes d’intérêt.

Supposé qu’il existe un mécanisme qui permette aux agriculteurs de négocier avec, par exemple, un regroupement d’universitaires, ou avec les décideurs du monopole syndical des enseignants ou de la santé et de convenir avec eux de l’échange de faveurs suivant : Les agriculteurs s’engagent (via le programme d’un parti par exemple) à appuyer l’octroi d’un monopole aux enseignants ou aux infirmières, si ces derniers consentent à concéder aux premiers un cartel de production agricole. Or il arrive que cette sorte de tractation se poursuive de façon implicite ou explicite à l’intérieur des institutions démocratiques conventionnelles, au sein du Cabinet des ministres, dans les assemblées législatives, à l’intérieur des caucus partisans, au sein des congrès des partis. Les partis politiques sont eux-mêmes des coalitions qui ont implicitement combiné des alliances d’intérêt. Ces transactions donnent lieu à la solidarité partisane et aux plates-formes complexes des partis qui prévoient une multiplicité de faveurs à une multiplicité d’intérêts. Quand un député appuie un projet de loi qui lui déplaît par solidarité au parti, il pratique l’échange de votes.

Comme les lois, les lois fiscales en particulier, exercent des effets différentiels sur les groupes et les régions, le logrolling est généralisé. Les préférences d’un groupe peuvent être si intenses pour un élément particulier du programme qu’il est disposé à appuyer l’ensemble du programme, même au « prix » d’avoir à endosser toutes les autres composantes qu’il ne prise guère. On dit alors qu’à travers ces différents mécanismes, les citoyens achètent et vendent leurs votes, c.-à-d. qu’ils les échangent. C’est le marché politique, objet d’opprobre de la part des moralisateurs.[1] L’homme politique devient dans ce contexte l’agent intermédiaire chargé de faire les arbitrages les plus politiquement rentables. Ce mécanisme est si universel qu’il atténue, aux yeux de certains, les griefs formulés à l’endroit de la représentation proportionnelle. Les gouvernements minoritaires, on l’a vu, sont forcés de faire des compromis avec les tierces formations et amplifient à ce titre la montée de l’interventionnisme. Il reste par contre que même les partis majoritaires constituent aussi des coalitions de tendances et de factions variées, qui s’adonnent systématiquement au logrolling. On peut même arguer que l’échange de votes se fait de façon plus ouvertes en régime de représentation proportionnelle. L’aboutissement final en est que presque tous les projets de loi soumis à l’assemblée législative comportent cette variété d’échange implicite.

L’échange est a priori un mécanisme heureux.[2] On se souviendra que dans le schéma restrictif de Becker (2003), la redistribution qui se pratique à travers le marché politique se fait au coût minimum. L’échange de votes permet aussi aux intéressés de mieux révéler l’intensité variable avec laquelle ils appuient ou rejettent une mesure. Comme dans tout échange, les deux parties à ces ententes implicites y gagnent. Par son action, les bénéfices des choix publics l’emportent plus souvent que sans logrolling sur les coûts. Malheureusement, et contrairement aux échanges libres qui s’opèrent dans le marché, toutes les parties concernées ne participent pas également à la négociation. L’opération se fait en l’occurrence aux dépens d’une tierce partie qui n’apparaît que timidement à l’occasion des tractations, le consommateur non informé, les groupes incapables d’organiser un lobbying effectif, le contribuable rationnellement silencieux. En l’absence du perdant, l’échange se conclut dans des transactions pipées, même si les perdants y perdent plus au total que les gagnants n’y gagnent. On ne peut expliquer autrement, par exemple, la régulation agricole ou les subventions à la production automobile qui n’intéressent que marginalement la plupart des votants.

Dans leur récente étude, les professeurs J. T. Bernard et G. Bélanger (2007) situent le coût de la subvention à Alcan pour son investissement au Saguenay à 2,7 milliards de dollars, soit 275 000$ par année par emploi créé sur la période de 35 ans du projet. Il nous faut donc conclure que la participation à l’activité politique dont on vante tant les mérites dans les milieux conventionnels ne sert ni la vraie participation, ni l’intérêt public. Elle n’est le plus souvent que prétexte au viol de la majorité au profit des plus bruyants. Il n’est pas inopportun de rappeler ici qu’en renforçant l’influence des groupes marginaux et périphériques, la représentation proportionnelle sert le plus souvent, en théorie et dans l’histoire, à consolider le pouvoir des groupes d’intérêt les plus actifs.

[1] Albert Breton (1974 et 1998) fait une revue plus méthodique de ces instruments.

[2] Gwartney et Stroup (1997) ont montré que l’échange de votes peut mener à des mesures plus efficaces.

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Concurrence politique par l’échange entre les groupes d’intérêt

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JLM-PolitEchang

Sans retenir la position limite retenue par Becker pour des fins de démonstration, on peut supposer qu’en régime démocratique les groupes de pression ne négocient pas nécessairement entre eux les échanges de faveurs qu’ils voudront obtenir. C’est plutôt le politicien qui assumera la tâche d’opérer ces arbitrages entre les groupes. C’est lui, le politicien, ou le parti politique qui exerce le rôle parallèle à celui du manager de l’entreprise commerciale dans la vaste entreprise monopolistique qu’est la décision démocratique.

Tout comme le manager de la firme est embauché pour promouvoir les intérêts des actionnaires, les politiciens et les bureaucrates sont embauchés pour promouvoir les intérêts collectifs des groupes de pression. Et justement, tout comme les managers commerciaux acquièrent du pouvoir de la séparation de la propriété et du contrôle (relation agent-principal), de même les politiciens jouissent de pouvoirs étendus en tant qu’agents des électeurs. Nous emprunterons donc une analyse plus générale pour incorporer le rôle de ces agents dans le marché politique.

Par analogie avec le manager de l’entreprise qui s’emploie à réaliser les intérêts des actionnaires, l’homme politique adoptera les programmes ou les lois les mieux réglées sur les intérêts des groupes actifs, les plus susceptibles d’apporter le support financier indispensable, de monter une publicité effective et souvent de susciter l’endossement de leaders éminents. Pour attirer l’appui électoral et réduire l’opposition au maximum, le politicien visera à concentrer les bénéfices de ses politiques dans de petits nombres rassemblés dans des groupes organisés et à en diluer le coût sur le plus grand nombre. La plupart des batailles politiques s’engagent sur des propositions qui n’intéressent que des regroupements circonscrits. Le politicien obtiendra par cette formule l’appui des gagnants, sans pour autant aliéner les perdants apathiques.

En réalité, on identifie dans le secteur public une approximation de ce qu’on associe à un marché. Les économistes le désignent par l’expression « échange de votes », qui traduit le terme américain « logrolling »; le discours populaire parle plutôt de participation. Supposé que toutes les décisions gouvernementales soient soumises au scrutin majoritaire direct. Chacun des citoyens voterait sur chaque mesure dans un référendum distinct, sans considération des décisions à venir ultérieurement ou prises antérieurement. Le théorème de la tendance centrale exposé précédemment s’appliquerait presque intégralement dans l’une ou l’autre des formulations que nous avons présentées. Cette théorie simplifiée expliquerait, à elle seule, presque toute la réalité politique. Les groupes d’intérêt circonscrits s’en trouveraient largement exclus. Par exemple, les agriculteurs qui comptent pour moins de trois pour cent de la population votante, ne parviendraient pas dans un référendum distinct à se faire octroyer des milliers de dollars chacun par les consommateurs qui en sont victimes. Pas plus que les contribuables n’accepteraient de se laisser exploiter par des monopoles publics factices, du type Loto Québec, Hydro Québec ou par les monopoles de la santé ou de l’éducation. L’octroi de faveurs à des groupes locaux ou minoritaires ne s’observerait que rarement.

En toute objectivité, il nous faut reconnaître que les projets de référendums, là où ils se pratiquent, renferment souvent le regroupement de multiples projets sans liens réels entre eux. Ces combinaisons n’ont de sens qu’en ce qu’elles obtiennent la faveur de la majorité, alors que chacune des composantes serait rejetée. Il s’agit manifestement d’une forme de « logrolling ». Il faut enfin ajouter que même les mesures les plus générales, tels les budgets de la santé ou de la défense, comportent des incidences différentielles sur les citoyens. Elles affectent certains individus plus que d’autres. Elles donneront donc lieu à des échanges implicites de votes.

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Méthodes indirectes et paradoxales des groupes d’intérêt en démocratie

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JLM-SocieteNov15

Autre coût inhérent au marché politique en régime démocratique : les distorsions économiques introduites dans l’allocation des ressources par les taxes et les transferts suscités par les groupes. Mais tel que souligné par Garry Becker, par l’effet de ces mêmes distorsions, l’appesantissement fiscal découlant de l’action d’un groupe entraîne l’engagement de pressions accrues de la part d’un autre groupe, celui des contribuables ou des consommateurs, pour y résister.

Les distorsions inhérentes aux taxes et transferts inefficaces favorisent l’engagement d’efforts supplémentaires des contribuables en faveur de l’allègement fiscal, gênant ainsi les efforts des bénéficiaires en faveur de transferts accrus. Dans la mesure où les distorsions fiscales augmentent à mesure que le fardeau fiscal par tête s’appesantit, l’opposition des contribuables et des consommateurs aux faveurs des groupes s’amplifie. Le marché des influences politiques confère ultimement l’avantage à ces derniers dans la concurrence pour l’accès à l’influence politique. Le redistributionnisme en faveur des groupes d’intérêt comporte sa limite ultime.

Même dans un monde dominé par les groupes de pression, par opposition aux votants, aux bureaucrates ou aux politiciens, la pression reste donc constante en faveur de taxes et de transferts moins inefficaces. Cette tendance améliore à la fois la position des bénéficiaires de faveurs et des contribuables et consommateurs. Les groupes défavorisés par l’action politique qui abaisse l’efficacité jouissent d’un avantage intrinsèque ultime dans la concurrence, tout comme les groupes qui bénéficient d’activités qui élèvent l’efficacité ont finalement l’avantage sur ceux qui l’abaisseraient.

« La résistance des contribuables
et consommateurs à la hausse des taux
de taxation s’atténue lorsque les taxes
sont plus efficaces. »

Le corollaire implicite de la thèse Becker est que la redistribution qui s’opère sur une vaste échelle par l’action des groupes d’intérêt se fait de façon efficace. Les politiques redistributionnistes efficaces ont plus de chance d’être adoptées que les moins efficaces. La résistance des contribuables et consommateurs à la hausse des taux de taxation s’atténue lorsque les taxes sont plus efficaces. C’est par cette logique que Becker explique le recours à des méthodes indirectes et paradoxales d’octroi de faveurs. Par exemple, pourquoi passer par les tarifs douaniers ou les quotas contre les voitures japonaises pour offrir des salaires supra concurrentiels aux membres du monopole syndical de l’auto? Pourquoi ne pas opter pour le libre-échange des automobiles pour ensuite verser des allocations publiques directes aux employés en question. La réponse est qu’une fois le monopole syndical concédé par l’État, les distorsions économiques supplémentaires introduites par le protectionnisme s’avèrent moins lourdes pour la société que les pertes d’emplois et de salaires des membres du syndicat.

Mais le redistributionnisme par l’État en faveur des groupes les plus puissants ne s’en pratique pas moins sur une vaste échelle. L’interaction des lobbys d’intérêt accroît leur pouvoir et ultimement les budgets de taxes et de dépenses. C’est le sens d’une deuxième contribution de Becker (Becker et Mulligan 2003) à l’analyse économique de la politique. Même lorsque, pour hausser leur impact politique, les groupes favorisent l’efficacité dans la redistribution, ils se trouvent par la même occasion à gonfler le budget, et de dépenses et de taxes, et les régulations. C’est ainsi que la réforme fiscale associée à l’impôt proportionnel (flat tax) comporte moins d’avantages économiques que supposé, du fait de l’expansion consécutive du secteur public. De même les bénéficiaires de faveurs publiques intensifieront leur action politique si les subventions qu’ils reçoivent sont moins inefficaces. Donc par ce truchement, la taille de l’État s’élève aussi. L’aboutissement ultime en est que la taille de l’État grandit au-delà de l’optimum du fait même de la plus grande efficacité des groupes.

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Concurrence des groupes de pression

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JLM-groupeInflu1

Pour isoler le rôle spécifique des groupes de pression, c.-à-d. pour des fins analytiques, Becker (1983) retient d’abord l’hypothèse que les votants ou les électeurs n’apparaissent pas directement dans le processus politique, même démocratique. Ils ne sont donc pas les déterminants essentiels de l’influence politique. Ils agissent surtout comme membres de groupes de pression ou comme objets passifs de la propagande des groupes auxquels ils se rallient. Ils ne font donc que transmettre les pressions des groupes actifs. Certains groupes sont plus habiles à « acheter » les votes même de citoyens qui n’appartiennent pas à leur groupe, tout comme certains votants sont plus faciles à persuader.

L’entrepreneurship en communication, manifeste dans les organismes environnementaux, confère à d’autres organisations une grande influence en dépit de leur taille modeste. On conçoit aussi que certains objectifs politiques soient plus faciles à promouvoir ou plus populaires que d’autres; on peut citer le nationalisme, la conservation et l’environnement, la santé, l’éducation, etc.

« Les gens peuvent être amenés
à associer une politique à des finalités nobles
et socialement désirables, plutôt qu’aux intérêts
des groupes particuliers. »

Les gens peuvent être amenés à associer une politique à des finalités nobles et socialement désirables, plutôt qu’aux intérêts des groupes particuliers qui en font la promotion; c’est le cas entre autres du salaire minimum, ou de l’autarcie en matière d’énergie et en général de ce que nous avons appelé la pensée groupiste. Parce qu’ils peuvent en quelque sorte acheter l’appui des votants, les groupes ne coopèrent pas, ne négocient pas entre eux, ni directement, ni par l’intermédiaire des politiciens qui agiraient comme managers de l’entreprise politique. Leur influence s’exerce directement sur les choix politiques. Les échanges de politiques sont exclus dans le schéma Becker.

C’est la concurrence des groupes de pression dans la recherche de faveurs publiques qui détermine ultimement la structure finale des taxes, des transferts ou des autres faveurs. L’équilibre ultime découle de leurs seules pressions directes sur les décideurs politiques. La distribution de l’influence politique n’est cependant pas fixe ni uniforme à travers tous les groupes; elle varie selon le temps et l’argent engagés par les groupes en contributions aux caisses électorales, en publicité politique, etc. Chacun des groupes maximise son revenu en affectant les efforts optimaux à l’exercice de pressions politiques. Pour chaque groupe de pression, les transferts obtenus en subventions de toute nature sont, à la marge, égaux aux coûts engagés par eux. Les groupes les plus habiles à exercer des pressions politiques jouiront dans ce contexte de fardeaux fiscaux réduits ou de transferts accrus.

L’un des coûts déterminants de l’action politique des groupes a déjà été souligné : il s’agit du contrôle des « passagers clandestins » (free riders). Seuls les groupes suffisamment habiles à limiter l’instinct des passagers clandestins deviennent politiquement puissants. Le faible nombre de leurs membres, leur homogénéité, ou le recours à des règles de décision autres que majoritaires, sont quelques unes des circonstances qui favorisent la formation de groupes influents. Les groupes les plus en mesure de surmonter cette « logique de l’action collective » exercent plus de pression politique et obtiennent ainsi plus de transferts ou jouissent de fardeaux fiscaux allégés. Par exemple, plus la taille du groupe est grande, plus cet obstacle à l’action politique se fait sentir et vice versa. Il est plus facile pour un groupe d’obtenir des transferts lorsque le nombre de membres qui le composent est faible relativement au nombre de contribuables ou de consommateurs. C’est ainsi que Becker explique entre autres la domination historique des agriculteurs sur le marché politique dans les pays riches et la domination des citadins dans les pays pauvres, où l’agriculture (en Afrique et même en Chine) subit un lourd fardeau fiscal.

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L’avantage démocratique aux groupes d’intérêt

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Tous les individus et tous les groupes ne s’engageront donc pas également dans la « course aux faveurs » politiques. Nous avons déjà établi qu’une mesure même impopulaire auprès de la majorité sera retenue par les décideurs politiques si elle s’avère très populaires auprès d’une minorité. Ce qui nous a justifiés de conclure que ce n’est que par hasard que la règle du scrutin majoritaire réalise le bien commun.

La règle générale que retient l’économiste pour prédire l’intensité de la participation veut que les gens ne s’adonnent à l’action politique que dans la mesure où les bénéfices attendus des politiques recherchées l’emportent sur les coûts. Ils ne se consacrent à une initiative de lobbying, à la vie d’un comité de citoyens ou à une manifestation dans les rues, que si l’impact prévu justifie l’investissement de temps, d’énergie et d’argent que l’opération comporte. Alternativement, il s’avère difficile d’organiser un grand nombre de votants pour ou contre une mesure qui n’entraîne que des effets mineurs sur eux. Toutes les parties affectées par les choix politiques ne siègent donc pas à la table de négociation. Si la politique est l’art du compromis, elle est surtout l’art du compromis sélectif. C’est la réalité de ces coûts qui expliquent que l’action politique soit principalement le fait de groupes organisés.

Les citoyens appartiennent à des groupes multiples définis par l’occupation, l’industrie, le revenu, la géographie, l’âge ou quelque autre caractéristique. L’influence politique des groupes sert à promouvoir les intérêts de leurs membres. On peut définir les groupes d’intérêt comme des regroupements organisés de votants (ou d’entreprises) ayant des préférences semblables pour une politique spécifique. En concentrant leur lobbying sur une mesure particulière, ces groupes peuvent gagner l’adoption d’une politique qui leur vaut des bénéfices directs, tout en en diluant le coût sur des millions de contribuables ou de consommateurs. Ces groupes seront donc disposés à engager des ressources pour obtenir des mesures qui les favorisent. On désigne le fardeau de ces investissements qui ne servent qu’à opérer des transferts de richesse, comme la course aux faveurs ou aux rentes.[1] Concrètement, ces « investissements politiques » prennent la forme de contributions à la caisse électorale et à la propagande du parti, de lobbying en faveur de causes privilégiées, de marches dans les rues, de lettres aux journaux. Le processus politique n’est pas gratuit. Cette dissociation entre les bénéfices et les coûts donnera lieu à un niveau inefficace de dépenses ou de taxes. Le coût social de la politique l’emportera sur les bénéfices.

« Est-ce l’activité des groupes
qui suscite le gonflement de l’État,
ou l’expansion de la taille de l’État
qui entraîne l’activisme des groupes? »

La tradition analytique introduite par Olson (1965) explique difficilement que les groupes puissent se former. En raison du problème du « passager clandestin » (free rider), il peut s’avérer irrationnel, même pour les individus qui y gagneraient au lobbying, de participer à l’opération, puisqu’ils y gagneront de toute façon, même en s’en excluant. Autre question non parfaitement résolue : Est-ce l’activité des groupes qui suscite le gonflement de l’État, ou l’expansion de la taille de l’État qui entraîne l’activisme des groupes? (Mueller et Murrel, 1986) Il reste qu’on compte par dizaines les écrits théoriques et empiriques sur le lien entre l’activité des groupes de pression et la taille de l’État. (Ekelund et Tollison, 2001) Entre autres, Sobel (2001) construit un solide dossier empirique sur la relation positive entre les PAC (political action committees) et le budget de dépenses du gouvernement fédéral américain. Face à la majorité rationnellement silencieuse, les groupes déjà organisés jouissent d’un avantage certain. L’agriculteur membre de l’UPA sait mieux que le consommateur de lait l’étendue des contrôles exercés sur la production de cette denrée. Les dirigeants d’entreprises et leurs syndiqués connaissent mieux que leurs acheteurs les restrictions tarifaires qui les affectent. Pour une organisation déjà en place et ses lobbyistes, pour une association de producteurs, un syndicat, un regroupement de votants géographiquement circonscrits, les ressources supplémentaires à engager pour influer sur les décisions publiques restent minimes, tandis que les bénéfices peuvent s’avérer énormes.

 

[1] La mesure théorique rigoureuse de ce transfert devient pur gaspillage.

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Domination du votant médian

Le par Jean-Luc Migué Laisser un commentaire

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Les résultats du processus budgétaire ou réglementaire seront déterminés par le régime de sanctions et de récompenses qui encadrent les acteurs, votants, hommes d’État et bureaucrates, tout comme l’aboutissement du marché dépend des incitations qui s’exercent sur les consommateurs et les producteurs. L’examen du contexte institutionnel dans lequel s’inscrivent les choix publics constitue donc une démarche absolument essentielle à la compréhension de la place effective des pouvoirs publics dans la société.

L’économiste identifie la finalité des politiques et des institutions, non pas par les déclarations des politiciens ou le préambule des lois, mais par leur incidence effective sur le revenu des intéressés. Or, la règle première de la logique démocratique, formellement énoncée il y a plus d’un demi-siècle par Downs (1957), est de répondre aux préférences de la majorité.[1][1] C’est d’abord en conférant des bénéfices à la majorité sur le dos d’une minorité que la victoire électorale se gagne en régime de scrutin majoritaire (Buchanan et Tullock, 1962, Buchanan et Congleton, 1998 et Tullock, 1976). Le souci premier, pour ne pas dire exclusif de l’homme politique, est de gagner la course électorale et donc d’adopter la plate-forme la plus favorable au votant majoritaire, le votant médian. C’est sa façon de gagner sa vie. Comme l’homme d’affaires vis-à-vis les acheteurs, le politicien adoptera les politiques qui lui vaudront la reconnaissance du votant médian.

La demande de services publics dépend d’abord du fardeau fiscal que chaque votant s’attendra d’assumer à différents niveaux de services. A cet égard, à mesure que la quantité de services s’élève, chacun atteindra un point où il juge que l’addition de service n’en vaut plus le coût. Selon les préférences de chacun, ce niveau variera. A un prix fiscal identique, certains en voudront plus, d’autres moins. On découvre en première approximation du vote direct à la majorité que seul le votant médian (la personne au centre de la distribution) réalisera sa préférence optimale. Les votants les plus friands du service seront frustrés de n’en avoir pas assez, les votants les plus tièdes vis-à-vis du service, d’en avoir trop. C’est le sens du théorème du votant médian, où l’on compte autant d’individus qui en voudraient davantage que d’individus qui préféreraient en avoir moins. Il jouit empiriquement d’un pouvoir prédictif énorme dans toutes sortes de domaines, depuis les budgets scolaires, jusqu’aux politiques environnementales, etc.

La politisation biaise le choix public dans une première direction précise. La distribution du revenu est universellement asymétrique (il y a plus de familles qui font un revenu inférieur à la moyenne qu’il y en a qui font plus que la moyenne), c.-à-d. la majorité des familles fait un revenu (d’environ 55 000 dollars par année ou moins) inférieur à la moyenne (d’environ 73 000 dollars par année)[2][2]. La logique du votant médian peut alors se formuler dans les termes de Meltzer et Richard (1978, 1981, 1983). Les gens demandent la combinaison de taux d’imposition et de transferts (en argent ou en services) qui maximisent leur bien-être. Les individus dotés d’une productivité et donc d’un revenu inférieurs à la moyenne, c.-à-d. la majorité, opteront pour des taux d’imposition réduits et des services publics gonflés. A la limite, certains individus ne travaillent pas ou ne paient pas d’impôt sur le revenu; c’est le cas de 44% des individus dans la province de Québec. Ils seront particulièrement portés vers cette option. Donc les gens au revenu inférieur, qui forment la majorité, accorderont leur vote au candidat qui propose l’allègement du fardeau fiscal pour eux et son alourdissement pour les revenus moyens supérieurs. Entre autres, c’est en étatisant de vastes pans de l’activité économique et en recourant au financement public qu’on gagne les élections. Même si rien ne devait changer à la qualité ni à la quantité de services pris en charge par le gouvernement, une majorité de votants appuiera l’étatisation, uniquement parce qu’elle en tire des transferts de richesse de la minorité. La taille de l’État grossira

[1][1] En réalité, Condorcet, au siècle des lumières, avait déjà énoncé la thèse, mais avant l’implantation méthodique de la démarche public choice dans les années 1960, il est tombé dans l’oubli.

[2][2] Statistique Canada, Income in Canada, catalogue 75-202-XIE.

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