Le théorème du votant médian tient dans tous les régimes démocratiques. Il y a lieu cependant d’insérer ici le rôle distinctif des modalités institutionnelles particulières des systèmes démocratiques en place. Mentionnons le sens de la représentation proportionnelle, commune en Europe, plutôt qu’uninominale à un tour qui caractérise les systèmes en Amérique du Nord et dans le monde anglo-saxon en général.

Au Canada, dont on dit qu’il représente un cas de dictature électorale en raison de la discipline de parti et parce qu’il confère un pouvoir illimité aux premiers ministres et aux cabinets, cinq provinces, dont le Québec, ont mis à l’étude des projets de réformes électorales allant dans ce sens. Le principe de la représentation proportionnelle aux votes obtenus a été récemment retenu par un groupe de citoyens choisis à seule fin de proposer un régime électoral pour la Colombie-Britannique. Les propositions du groupe, soumises intégralement à l’approbation de l’électorat dans un référendum qui coïncidait avec l’élection provinciale, ont cependant été rejetées mais de justesse. Il n’est pas inopportun de souligner au départ que ce système ne répond pas chez nous à un mouvement de masse en sa faveur, mais davantage au messianisme des activistes politiques et des organisateurs de partis. La confusion et le chaos qui ont suivi l’élection de 2005 en Allemagne et de 2006 en Israël, n’ont pas manqué de refroidir les ardeurs même des plus ardents adeptes de la représentation proportionnelle.

Le régime actuel favorise le bipartisme en ce qu’il réduit l’importance des groupes marginaux et des tiers partis dans les décisions politiques. C’est là le reproche essentiel qu’on formule à son endroit. On peut tous identifier des gouvernements majoritaires, élus non seulement par un vote minoritaire, mais qui comptaient moins d’appui électoral qu’un parti rival. Si la représentation proportionnelle présidait à la formation du parlement, le Canada et la plupart des provinces seraient vraisemblablement gouvernés par des coalitions ou par des gouvernements minoritaires. Le biais des gouvernements minoritaires ne neutralise pas pour autant la convergence vers le centre de la distribution. Les politiques de chaque parti peuvent ne pas converger vers le centre, mais les politiques que les coalitions combineront pour maintenir le gouvernement en place, elles, convergeront. Au lieu de se faire au sein des partis, du Cabinet ou des caucus, la négociation entre les groupes d’intérêt se ferait au Parlement même. Soit dit en passant, la multiplicité des partis au gouvernement ne suscite en rien la multiplicité des choix qu’on observe dans le marché. C’est plutôt le contraire qui en découle. Les partis politiques membres de la coalition s’entendent pour partager le pouvoir et convenir d’une politique commune, non pas pour multiplier les variétés de services.

Chaque mode de scrutin n’en comporte pas moins ses incidences particulières. Les alliances conclues entre les partis sous un régime proportionnel conféreraient un pouvoir accru aux partis marginaux qui réclameraient des lois favorables à leurs membres en retour de leur appui au gouvernement en place. On peut concevoir un législateur élu par 1% de la population et qui dicterait une loi qui régirait les 99 autres. Le parti nazi, avec 18% du vote populaire, a pu contrôler le gouvernement allemand en 1930. C’est après l’avènement de la proportionnelle que le Front National a pu s’imposer comme alternative possible en France. L’un et l’autre de ces aboutissements favorisent l’instabilité des gouvernements; Israël n’a jamais eu de gouvernement majoritaire et le gouvernement italien est tombé en moyenne chaque année. La proportionnelle entraîne aussi la croissance des budgets en ce que le grand parti cherchera à apaiser son ou ses partenaires dans la coalition. L’influence accrue conférée aux groupes marginaux consolide le pouvoir des groupes d’intérêt circonscrits. La proportionnelle bannit à toute fin pratique la formation de gouvernements majoritaires dirigés par un seul parti. Elle donne plutôt lieu au regroupement d’une collection de groupes d’intérêt. Le maquignonnage typique de tous les régimes démocratiques est amplifié par la proportionnelle. Les groupes marginaux accroissent ainsi leur pouvoir d’imposer leurs préférences à l’ensemble de la population qui les a rejetés à l’élection. On conçoit facilement en 2006 un gouvernement minoritaire dirigé par le Premier Ministre Harper, mais composé de Jack Layton comme ministre des finances et de Paul Martin comme ministre des Affaires Extérieures. La responsabilité de cette administration vis-à-vis l’électorat en serait donc la première victime.

Les deux plus récents analystes de la question (Persson et Tabellini, 2004) résument ainsi les résultats de leur enquête sur 80 démocraties du monde. Les démocraties régies par la représentation proportionnelle imposent des taxes et des régulations plus lourdes, ont des budgets de dépenses supérieurs de 6% du PIB et des déficits plus lourds. On comprend que les gouvernements de coalition éprouvent plus de difficulté à s’en tenir à leur budget dans l’éventualité d’un choc majeur. A cet égard, on peut arguer que l’élection à la proportionnelle, commune à la plupart des pays d’Europe, a facilité la montée et la permanence des partis socialistes et communistes dans ces territoires.

Soulignons tout de suite que, bien qu’apte à expliquer nombre de décisions publiques, la règle du votant médian appelle une première réserve. En d’autres termes, la majorité n’est pas la seule composante à déterminer les choix politiques en démocratie. On le concevra plus clairement quand on aura introduit le rôle des groupes d’intérêt dans le processus ainsi que les modalités de l’échange de votes (du logrolling).

Déjà on devine que certains votants sont plus sensibles à certaines décisions qu’à d’autres, ou qu’une loi donnée affecte plus fortement certains individus que d’autres. C’est alors qu’une mécanique d’échanges de votes peut s’instaurer entre les votants. Illustrons par un simple exemple chiffré. Supposé qu’une démocratie composée de neuf votants ait à faire choix public coûtant neuf dollars, répartis uniformément entre les neuf électeurs et donc à raison de un dollar par votant. Supposé également que le projet procure un bénéfice de sept dollars à l’un des votants et rien du tout aux huit autres. A priori, la proposition serait rejetée à la majorité.

Mais on devine immédiatement que le gagnant éventuel serait disposé à « acheter » l’appui de quatre autres votants, en échangeant son vote sur quatre autres projets contre l’appui de quatre votants au projet qu’il valorise intensément. L’échange lui coûterait quatre dollars et lui vaudrait donc un bénéfice net de deux (7-5) dollars. La mesure l’emporterait au scrutin majoritaire, bien que la société ait payé neuf dollars pour une initiative qui n’en vaut que sept en bénéfices sociaux. Les hommes politiques sont conscients de cette logique. Par exemple, les quotas agricoles, les subventions aux entreprises, et les monopoles syndicaux sont des formes d’échanges de faveurs que la politique offre aux producteurs. Ces questions feront l’objet d’élaboration ultérieurement.

Conclusion : certaines mesures nettement impopulaires auprès de la majorité des votants seront retenues par les décideurs politiques si elles s’avèrent très populaires auprès d’une minorité. Cette logique signifie aussi que ce n’est que par hasard que la règle du scrutin majoritaire réalise le bien commun, c.à-d. que les bénéfices d’une mesure l’emportent sur les coûts. Les faveurs publiques aux uns se font invariablement aux dépens des autres.

 

La consigne conventionnelle dégagée des observations antérieures se résume généralement à prêcher en faveur de la correction des imperfections de l’État. Encore faut-il identifier la nature de ces imperfections. Dans les étapes de notre démarche à venir, nous associerons ces lacunes aux règles du jeu (à la constitution en fait) qui régissent l’État démocratique, non pas à chacune de ses décisions prises isolément. Dans sa nature et ses aspirations, le régime démocratique qui nous encadre n’est pas un phénomène récent.

L’État peut en principe varier de rythme d’expansion comme il l’a fait occasionnellement depuis le 17^e siècle. Depuis cette époque, les pères fondateurs ont introduits l’esprit libéral aux États-Unis. L’État s’est sensiblement amélioré en Grande-Bretagne au temps de John Stuart Mill. L’État nation y a été inventé et la Grande-Bretagne est devenue la nation commerçante. A la fin du 18^e et au cours du 19^e siècle, les révolutions américaine et française (bientôt étendues à toute l’Europe) ont substitué le gouvernement responsable au régime de patronage royal. La tradition victorienne a circonscrit l’État et promu le libéralisme. La part de l’État britannique dans l’économie a même diminué en termes réels à cette époque. La France de de Tocqueville et de Condorcet a évolué dans le même sens.

Le concept d’État-nation est apparu dans sa première expression au XVIIe siècle avec Thomas Hobbes qui en a été le grand interprète en lui assignant la tâche d’assurer la sécurité. De son côté, l’État libéral (dans son sens classique) a été formellement exposé par John Stuart Mill[1] au XIXe siècle, qui lui confiait le rôle d’apporter la liberté, liberté d’opinion, liberté d’expression et liberté de la vie privée. Les Britanniques et les Français en ont fait alors le régime supérieur de l’Occident. Ce n’est qu’à compter de la fin du XIXe siècle que le Welfare State et le keynésianisme ont pris leur dimension moderne. Et au XXe siècle, nonobstant son influence sur Ronald Reagan et Margaret Thatcher, Milton Friedman pouvait constater et exposer le « Paradis Perdu » qu’était devenu l’État[2]. Il dure toujours. Le Léviathan moderne est dissocié de l’âge de l’Internet.

Revenons un moment sur ce que nous désignons ci-dessus comme le keynésianisme, c.-à-d. la mission que s’arroge l’État moderne de neutraliser les cycles économiques dans ses choix budgétaires et même dans ses régulations. Soulignons au départ que dans un ouvrage paru en 2014, James Grant[3] démontre que la dépression sévère de 1920 fut la dernière récession à se résorber sans l’intervention soi-disant stabilisatrice de l’État. Sa thèse pose et démontre que la baisse des prix qui l’accompagna non seulement n’a pas gêné la reprise, elle l’a plutôt suscitée. Les politiques retenues à l’époque consistaient à ne pas en adopter, c.-à-d. à ne rien faire de spécifique à la récession. En fait, le programme politique retenu s’inscrivait aux antipodes des prescriptions de la sagesse économique conventionnelle : Équilibre du budget, hausse des taux d’intérêt et attente patiente que la confiance se rétablisse et instaure les « Roaring Twenties ». En favorisant la reprise, la flexibilité maximale des prix et des salaires a fait que l’instabilité de la production et de l’emploi a été réduite au minimum. La main invisible d’Adam Smith en somme.

Quel contraste avec la décennie suivante, témoin de la plus grande dépression de l’histoire et en même temps de l’interventionnisme prononcé, sous Hoover qui a lancé le premier New Deal suivi de celui de Roosevelt. A l’époque, le gouvernement américain invitait les employeurs à ne pas couper les salaires, et par la même occasion à forcer l’emploi (et donc le chômage) à absorber l’impact de la dépression. Comme l’a calculé Milton Friedman, le Federal Reserve a comprimé la masse monétaire d’environ 25%, tournant ainsi une récession conventionnelle en véritable catastrophe. La grande dépression fut une création de l’État.

[1] « La seule liberté qui mérite son nom, écrivait Mill, est la liberté de rechercher notre propre bien et de le faire à notre façon ».

[2] Milton Friedman, Capitalism and Freedom, University of Chicago, 1962, et (avec Rose Friedman), Free to Choose, New-York, Harcourt Brace Jovanovich, 1980.

[3] James Grant, The Forgotten Depression, The Crash That Cured Itself, 2014.

Notre objectif ultime est d’interpréter la logique démocratique dans ses conséquences sur l’économie. Mais auparavant, on peut déjà identifier deux modèles de l’État ne jouissant d’aucune valeur prédictive. D’abord le modèle collectiviste, organique ou marxiste, qui présente le gouvernement comme l’incarnation d’une volonté collective abstraite, distincte de la volonté des individus qui composent la société et au-dessus d’eux. En fait, on associe souvent la vision « économique » de l’État au marxisme. La vision marxiste a fait l’objet d’innombrables écrits dont les conclusions globales sont que le marxisme ne jouit d’aucune valeur prédictive. Nous ferons grâce aux lecteurs d’accorder plus de temps à cette démarche.

D’autre part, en exposant une vision économique conventionnelle, on peut aussi définir un deuxième modèle d’État : l’État planificateur bénévolant qui réalise le bien commun, tout comme l’enseigne la vision collectiviste, mais à partir des préférences des individus qui composent l’appareil étatique. On peut déjà établir que, si la méthodologie qui inspire cette deuxième approche retient une perspective plus conventionnelle, sa valeur prédictive n’est guère supérieure à celle des marxistes. Reposons la question : si l’État s’inspire du souci du bien commun dans ses choix, comment expliquer la multitude des décisions inefficaces qu’il retient dans la plupart de ses initiatives, qui ralentissent la croissance et entrainent une distribution du revenu souvent déplorable? Ainsi, une prétention répandue veut que la récession amorcée en 2008 soit attribuable au marché libre et que le capitalisme s’avère un échec. En réalité la dernière récession est imputable d’abord à la banque centrale américaine qui a, avant 2008, inondé le marché de liquidité et porté les taux d’intérêt à des niveaux insoutenables. On associe aussi les récessions américaines au régime fiscal des entreprises, au Fannie Mae et au Freddie Mac, ainsi qu’au Community Reinvestment Act aux États-Unis.  La réaction de la masse des observateurs populaires a été de blâmer le capitalisme. La fabrication d’une crise aura une fois de plus servi de prétexte pour gonfler l’État, comme l’ont été les guerres, les dépressions économiques et les désastres naturels.

Nous verrons plus loin que l’économiste des choix publics emprunte aussi une méthode d’analyse économique, mais radicalement différente de la marxiste et aussi distincte de la vision idéaliste de l’État bienveillant, inspiré du seul souci de réaliser le bien commun.

Nous tenterons de suppléer aux lacunes de l’enseignement traditionnel en proposant ce qu’il est convenu d’appeler l’économique des choix publics dans son application au Québec. Près de la moitié de la production nationale s’alloue à travers le processus politique. On s’étonne donc que l’analyse économique des choix publics ait pris son envol il n’y a guère plus d’un demi-siècle et qu’encore aujourd’hui, l’essentiel des efforts de réflexion des économistes se consacre à l’étude du secteur marchand. Les politologues pour leur part ne disposent pas d’une théorie propre à dégager des hypothèses falsifiables. On comprend mal aujourd’hui que les « social scientists » aient tant tardé à fermer l’écart entre l’investissement qu’ils font à comprendre les comportements individuels dans le marché et la société d’une part, et le processus de décision dans le secteur collectivisé d’autre part. L’économiste des choix publics s’emploie précisément à remédier à cette lacune. Il fonde son analyse sur les règles méthodologiques reconnues par la discipline. Il postule donc que le processus de décision politique obéit à la rationalité d’individus placés dans un contexte démocratique. Dans le schéma économique proposé, tous les agents maximisent leurs intérêts. L’analyse des choix politiques placera ces individus, votants, groupes d’intérêt, politiciens et bureaucrates, dans un marché politique où les sanctions et récompenses diffèrent de celles qui les encadrent dans le marché.  Cette démarche ne laisse aucune place à ce que la vision populaire désigne comme une volonté collective occulte, distincte de la rationalité des individus qui déterminent les choix politico bureaucratiques, et au-dessus d’elle.